Prace legislacyjne w Brukseli toczą się coraz szybciej. To niestety przekłada się na ich jakość. Choćby w przygotowaniu analiz kosztów i korzyści widać mniejszą dokładność. Widać też, że brakuje w ich przygotowaniu coraz częściej zrozumienia kwestii fundamentalnych. Jakich? Między innymi tego, jak stworzyć efektywny system resolution i jak przy tym rozumieć kwestie dotyczące ryzyka systemowego.

Na blogu PIU staramy się tłumaczyć, na czym polega specyfika modelu biznesowego ubezpieczycieli. Staramy się też pokazywać to w kontekście bieżących ważnych tematów dyskutowanych w Brukseli. W kwietniu pisaliśmy o tym, że Bruksela nie do końca rozumie specyfikę naszej branży i zbyt łatwo porównuje nas do bankowców w ramach dyskusji o tym, jak ubezpieczać przyszłe pandemie. Podobne błędy w myśleniu widzimy i przy kwestiach związanych z resolution.

Co to jest resolution?

Resolution tłumaczy się często jako restrukturyzację i uporządkowaną likwidację. To nowe podejście do ubezpieczycieli zagrożonych upadłością. Przyznaje ono instytucjom publicznym szersze uprawnienia do ingerencji w prawa właścicieli i wierzycieli. Ten nowy mechanizm ma wyeliminować pomoc publiczną w przypadku upadłości ubezpieczyciela w taki sposób, aby skutki złego zarządzania podmiotem ponieśli jego akcjonariusze i wierzyciele.

Czy zakłady ubezpieczeń generują ryzyko systemowe?

W ostatnich latach wiele instytucji krajowych, unijnych i międzynarodowych podejmowało działania zmierzające do ograniczenia ryzyka systemowego. Instytucje te przedstawiają różne poglądy m.in. na temat tego, czy działalność ubezpieczycieli powinna być rozważana w kategoriach ryzyka systemowego. Jakie nowe wymogi powinny mieć zastosowanie dla naszej branży. Czy to jest jednak konieczne?

Co to jest ryzyko systemowe?

Definicji ryzyka systemowego jest wiele. Jedna z nich mówi, że ryzyko systemowe to ryzyko zakłócenia w przepływie usług finansowych, które jest spowodowane utratą wartości całego systemu finansowego lub jego części. Może mieć poważne negatywne konsekwencje dla gospodarki.

Do niedawna Rada Stabilności Finansowej (FSB) i Międzynarodowe Stowarzyszenie Nadzorców Ubezpieczeniowych (IAIS) oceniały systemowe znaczenie poszczególnych instytucji finansowych według następujących kryteriów:

• rozmiar – wielkość świadczonych usług finansowych
• powiązania – powiązania z innymi elementami systemu
• zastępowalność – zakres, w jakim inne elementy systemu mogą świadczyć te same usługi w przypadku upadku podmiotu
• szybkość zarażenia gospodarki.

Na tej podstawie dokonywano identyfikacji g-SII, czyli ważnych systemowo z perspektywy globalnej grup ubezpieczeniowych. Jednak szeroka krytyka tego podejścia doprowadziła do zawieszenia identyfikacji g-SII i opracowania nowych ram dla stabilności finansowej, które będą testowane w najbliższych latach. W listopadzie 2022 r. FSB w porozumieniu z IAIS i władzami krajowymi, na podstawie pierwszych lat wdrażania całościowych ram, zdecyduje o zaprzestaniu lub ponownym ustanowieniu corocznej identyfikacji globalnych instytucji o znaczeniu systemowym.

To niestety doskonały przykład, czego nie należy robić. Nie można na ślepo kopiować rozwiązań bankowych do ubezpieczeń.

Zakłady ubezpieczeń to nie banki

To niby oczywiste, ale niestety wielu decydentów zapomina o tym, że z bankami różnią ubezpieczenia modele biznesowe, a to sprawia, że inne jest potencjalne narażenie na ryzyko systemowe.

Model biznesowy banku opiera się na złożonych połączeniach z resztą systemu finansowego. Banki działają jako pośrednicy między oszczędzającymi, którzy deponują pieniądze na rachunkach bankowych, a kredytobiorcami potrzebującymi kredytów i pożyczek o dłuższym terminie zapadalności. Żeby zabezpieczyć się przed ryzykiem płynności, banki polegają na pożyczkach międzybankowych. Ponadto wykorzystują sekurytyzację, aby przenieść na inwestorów ryzyko kredytowe, które podejmują w ramach udzielanych kredytów. Ta niezliczona liczba zależności, wraz z istnieniem banku centralnego jako pożyczkodawcy ostatniej instancji, z którym każdy bank jest powiązany, stanowi system bankowy. W rezultacie, im większy bank, tym bardziej jest on połączony i tym bardziej staje się ryzykowny systemowo. Jego upadek spowodowałby efekt domina. To mogłoby poważnie zakłócić funkcjonowanie tego systemu.

Ubezpieczenia – prawa wielkich liczb

Natomiast zakłady ubezpieczeń na ogół im są większe, tym są bardziej stabilne finansowo. Powiązanie między ryzykiem, na które narażeni są ubezpieczający, maleje wraz z rosnącą całkowitą liczbą ubezpieczonych. Matematycy nazywają to działaniem praw wielkich liczb.

W ubezpieczeniowym modelu biznesowym zobowiązania ubezpieczeniowe, w przeciwieństwie do krótkoterminowych zobowiązań bankowych, nie są płynne. Regulują się przez bardzo długi czas. A dodatkowo ryzyko aktuarialne zasadniczo nie jest skorelowane z innym ryzykiem finansowym. Te właśnie cechy sprawiają, że zakłady ubezpieczeń i reasekuratorzy mają więcej czasu na reagowanie na wydarzenia na rynku finansowym. Mogą wywiązywać się z zobowiązań wobec innych kontrahentów finansowych zgodnie z warunkami umowy, nawet w kryzysie.

Wynika to również z ograniczonego ryzyka zarażenia w przypadku problemów ubezpieczyciela oraz braku bliskich relacji biznesowych między konkurującymi zakładami ubezpieczeń. Nie ma „ubezpieczyciela centralnego” podobnego do banku centralnego. Dlatego trudno jest argumentować, że istnieje „system ubezpieczeń”.

Ryzyko zachowane w bilansie

Ubezpieczyciele zachowują także prawie całe ryzyko, które ubezpieczają, we własnym bilansie. Reszta jest przenoszona na reasekuratorów lub, w bardzo ograniczonym zakresie, na rynki kapitałowe poprzez sekurytyzację ubezpieczeń. Tu warto wspomnieć, że sekurytyzacja ubezpieczeń na polskim rynku nie funkcjonuje. W szczególności z uwagi na uwarunkowania prawne jak i na wielkość portfeli ubezpieczeniowych. W każdym razie ubezpieczyciele ponoszą całkowitą odpowiedzialność wobec ubezpieczających, ponieważ nawet te cedowane ryzyka pozostają w ich bilansie. Trudno zatem mówić o ryzyku zarażenia innych sektorów.

Długoterminowy horyzont inwestycyjny ubezpieczeniowego modelu biznesowego sprawia, że gwałtowna sprzedaż aktywów jest bardzo mało prawdopodobna. Ponadto może zapewnić stabilizujące efekty na rynkach finansowych, zwłaszcza w trudnej sytuacji. Możemy to zjawisko obserwować zwłaszcza teraz podczas pandemii.

Brak substytucyjności nie jest problemem

Usługi wspierające działalność ubezpieczeniową można łatwo zastąpić na rynku. Portfele można przenieść na alternatywnych dostawców. Zatem brak substytucyjności też nie wydaje się być problemem w branży ubezpieczeniowej. Rynki ubezpieczeniowe są zwykle rozdrobnione i konkurencyjne. To pozwala na płynne zastąpienie utraconego ubezpieczenia w przypadku problemów ubezpieczyciela, co umożliwia ciągłość ubezpieczenia klientom. Wyjątkowe zdarzenia mogłyby powodować znaczące zmiany warunków ubezpieczenia niektórych rodzajów ryzyka, co mogłoby powodować przejściowy niedobór zdolności ubezpieczeniowej i / lub znacznie wyższe składki. Jednak dotychczasowe doświadczenia pokazały, że w razie niedoborów pojemności ubezpieczeniowej szybko na rynkach pojawiały się nowe podmioty.

Ponadto problemy finansowe w ubezpieczeniach rozwijają się w znacznie wolniejszym tempie niż w bankowości. Wynika to przede wszystkim z wydłużonego horyzontu czasowego zobowiązań ubezpieczycieli.

Solvency II a ryzyko systemowe

Od 2016 roku ubezpieczyciele objęci są systemem Solvency II, który zwiększył bezpieczeństwo na rynku. Rezerwy techniczno-ubezpieczeniowe są najlepszym oszacowaniem przyszłych zobowiązań, a dwa wymogi kapitałowe: SCR – kapitałowy wymóg wypłacalności i MCR – minimalny wymóg wypłacalności, pozwalają na terminową interwencję zarówno zarządów ubezpieczycieli jak i nadzoru.

Obecne ramy regulacyjne Solvency II zapewniają, że wszelkie problemy prowadzące do obaw o ryzyko systemowe mogą być zidentyfikowane i zarządzane w odpowiednim czasie. Zawierają szczegółowe wymogi sprawozdawcze dotyczące stabilności finansowej, półroczne sprawozdania stabilności finansowej i co dwa lata europejskie testy warunków skrajnych, a także wymogi dotyczące zarządzania płynnością, które są częścią własnej oceny ryzyka i wypłacalności (ORSA) oraz generalnie systemu zarządzania.

Resolution – dodatkowe wymogi bezpieczeństwa? Nie z systemu bankowego!

Dodatkowe wymogi kapitałowe dla ryzyka systemowego nie powinny być zatem kopiowane z systemu bankowego. Rola kapitału jest w ubezpieczeniach inna niż w bankowości. W przypadku tradycyjnej działalności ubezpieczeniowej finansowanie udzielane jest z góry i jest długoterminowe, głównie na podstawie składek opłacanych przez ubezpieczających. Ubezpieczyciele mają na ogół prosty i stabilny bilans, w którym aktywa i zobowiązania są odpowiednio dopasowane. Działają również przy znacznie niższych wskaźnikach dźwigni niż banki. W rezultacie tradycyjni ubezpieczyciele nie potrzebują dodatkowych buforów kapitałowych jako linii obrony przed rezygnacjami z umów ubezpieczenia lub nagłym pogorszeniem warunków finansowania na rynkach.

Polskie rozumienie systemowości

W Polsce koordynację działań na rzecz wspierania i utrzymania stabilności krajowego systemu finansowego rozpoczęło powołanie w 2008 roku Komitetu Stabilności Finansowej (KSF). Następnym kamieniem milowym było rozszerzenie mandatu KSF o nadzór makroostrożnościowy na mocy ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy nadzór makroostrożnościowy nad systemem finansowym „obejmuje identyfikację, ocenę i monitorowanie ryzyka systemowego powstającego w systemie finansowym lub jego otoczeniu oraz działanie na rzecz wyeliminowania lub ograniczania tego ryzyka z wykorzystaniem instrumentów makroostrożnościowych”. Oznacza to, że nadzór makroostrożnościowy to przeciwdziałanie powstawaniu i ograniczanie ryzyka systemowego. To znaczy takiego ryzyka, którego krystalizacja mogłaby spowodować destabilizację systemu finansowego oraz przeniesienie się negatywnych skutków tego zdarzenia na sferę realną. Pojęcie ryzyka systemowego zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 15 Ustawy jako „ryzyko zakłócenia w funkcjonowaniu systemu finansowego, które w razie jego materializacji zaburza działanie systemu finansowego i gospodarki narodowej jako całości (…)”.

Resolution – co zatem może być potencjalnie systemowe w ubezpieczeniach?

Zarówno konwencjonalne ubezpieczenia, jak i reasekuracja nie są same w sobie działalnością systemową. I z tego względu wprowadzanie jakichkolwiek nowych wymogów przez regulatorów powinno być poprzedzone gruntowną analizą wpływu, oceną kosztów i korzyści takich zmian. Nowe ewentualne wymogi powinny być również proporcjonalne do ryzyka, jakie mogą generować duże światowe bądź europejskie grupy kapitałowe prowadzące raczej działalność mieszaną niż stricte ubezpieczeniową.

Działalność nietradycyjna

Potencjalnym źródłem ryzyka systemowego może być jedynie działalność NTNI, czyli działalność nietradycyjna lub/i działalność nie-ubezpieczeniowa. Z tego względu podejście międzysektorowe i oparte na rodzaju działalności jest odpowiednim sposobem na ograniczenie ryzyka systemowego i zapobieganie arbitrażowi regulacyjnemu. Jednak w odniesieniu do potencjalnego przeniesienia instrumentów z innych sektorów finansowych do ubezpieczeniowego bardzo ważne jest uwzględnienie specyfiki sektora ubezpieczeniowego. W szczególności trzeba zauważyć, że dywersyfikacja korzysta z różnych rodzajów działalności, rodzajów produktów oraz różnych aktywów i pasywów.

Resolution – co dalej?

Dlatego też w dalszych dyskusjach w Warszawie, Fraknfurcie i Brukseli będziemy dzielić się spostrzeżeniami na temat tego, jak podejść do ryzyka systemowego w ubezpieczeniach. Z pewnością prościej bazować jest na obecnych systemach zabezpieczeń dla ubezpieczycieli, niż budować nowe. Tylko dlatego, że potrzebują ich banki. Obejmowanie nowymi wymogami, np. resolution, w szczególności obowiązkiem tworzenia wyprzedzających planów naprawczych określonego procentu ubezpieczycieli w każdym kraju członkowskim nie rozwiąże systemowych problemów. Te są gdzie indziej. Na dużych krajowych rynkach, jak Niemcy, Francja, Włochy, jest więcej systemowo istotnych firm, niż w mniejszych krajach UE. W Polsce żaden zakład ubezpieczeń nie mieści się w pierwszej setce ubezpieczeniowych grup kapitałowych, mierząc wielkością aktywów. Budowania sztucznego parytetu tylko po to, by nowe regulacje objęły każdy kraj, nie jest dobrym rozwiązaniem.

Potrzebujemy racjonalnego podejścia do ryzyka systemowego. A nie skopiowanych na ślepo rozwiązań bankowych, które będą stanowiły jedynie obciążenie operacyjne i zbędne koszty dla zakładów ubezpieczeń. Nie można też wierzycieli zrównywać z ubezpieczonymi, i obniżać wypłaty odszkodowań i świadczeń w celu ratowania zakładu ubezpieczeń. Takie rozwiązania, zamiast zwiększyć zaufanie do rynku ubezpieczeń, przyniosą odwrotny skutek.