Solvency II jest najbardziej zaawansowanym na świecie systemem opartym o ryzyko. Europejscy ubezpieczyciele są dumni z wysokich standardów zarządzania ryzykiem, kontroli wewnętrznej, sprawozdawczości i ochrony zapewnianej konsumentom. Złożoność Solvency II powoduje, że należy w niej uwzględnić zasadę proporcjonalności. Ta zasada musi być stosowana w praktyce. A z tym, niestety, bywa różnie.

Co to jest zasada proporcjonalności?

Celem zasady proporcjonalności jest umożliwienie nadzorowi stosowania wymogów regulacyjnych w sposób proporcjonalny w stosunku do skali, charakteru i złożoności działalności ubezpieczycieli. Zasada proporcjonalności powinna pomagać ubezpieczycielom uniknąć niepotrzebnych kosztów. Dodatkowo powinna zapewnić unikanie wypierania mniejszych ubezpieczycieli z rynku ubezpieczeniowego z powodu wymogów regulacyjnych, które są nadmierne w stosunku do ich profilu.

Zasada proporcjonalności nie jest nowa

W całej dyrektywie zasada proporcjonalności występuje ponad 10 razy. Jest obecna też w rozporządzeniu delegowanym i wytycznych EIOPA. Jednak to wciąż za mało. W praktyce zasadę tę stosuje się rzadko. Dlatego konieczna jest zmiana prawodawstwa, aby działało na korzyść wszystkich podmiotów, zmniejszając koszty, zachowując zróżnicowany i konkurencyjny rynek europejski. A to wszystko działa na korzyść konsumentów.

(Nie)spójność podejścia w UE

Dotychczasowe oceny wzajemne, przeprowadzane przez Panel Przeglądowy EIOPA, pokazywały szereg rozbieżności pomiędzy stosowaniem zasady proporcjonalności przez poszczególne nadzory UE. Wiele z nich stosowało ją w ograniczonym zakresie. Spójrzmy na poniższe przykłady:

• przegląd zastosowania zasady proporcjonalności w ocenie wymogów dotyczących kluczowych funkcji, poskutkował wydaniem 25 rekomendacji dla 18 organów nadzoru
• w przeglądzie dotyczącym nadzorowania „sprawozdania do organu nadzoru”, wydano 51 rekomendacji dla 26 organów nadzoru, z czego 36 rekomendacji dotyczących zasady proporcjonalności.

Od pierwszych dni prac nad rewizją Solvency II, ubezpieczyciele (firmy małe, duże, spółki i TUWy) jednym głosem tłumaczą unijnym instytucjom, że wymogi w zakresie stosowania zasady proporcjonalności trzeba zmienić.

Rules-based vs principle-based / System oparty na przepisach vs system oparty na zasadach

W poszczególnych państwach UE prawo administracyjne nie jest jednolite. Dodatkowo na zasady jego stosowania wpływają uwarunkowania rynkowe czy sądownictwo. W polskich realiach zasada proporcjonalności to tylko zasada. Nie jest przepisem.

Nie ma w tym żadnej winy ani ubezpieczycieli, ani nadzoru. Nadzór musi kontrolować przestrzeganie przepisów prawa. Uwzględnia zasadę proporcjonalności, co jednak nie zwalnia mniej ryzykownych ubezpieczycieli z nadmiarowych z ich punktu widzenia wymogów. Dlatego branża postuluje wprowadzenie przepisu wyjaśniającego, że niestosowanie niektórych wymogów jest dozwolone ze względu na proporcjonalność.

Rewizja Solvency II – czego się powinniśmy spodziewać?

Chcemy proporcjonalności w praktyce

Praktyczne zastosowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla uniknięcia niepotrzebnych kosztów, które ostatecznie musieliby ponieść ubezpieczający. W związku z tym branża z zadowoleniem przygląda się ambicjom KE, aby poprawić stosowanie zasady proporcjonalności w Solvency II. Zmiany w przepisach powinny dotknąć wszystkich poziomów regulacji, tak by każdy ubezpieczyciel mógł uniknąć nadmiernie uciążliwych wymogów, w zależności od skali, charakteru i złożoności jego działalności.

W dyrektywie potrzebne są dodatkowe przepisy wyjaśniające, że nadzory krajowe są nie tylko prawnie zdolne, ale mają obowiązek zezwalać spółkom na odstępstwo lub niestosowanie określonych wymogów, w celu zastosowania zasady proporcjonalności. Taką zmianę można wprowadzić w obecnym artykule 29 dyrektywy „Ogólne zasady nadzoru”.

Przykład zmiany: Stosowanie zwolnień przewidzianych w artykule 35 ust. 6 pkt 7 do obecnego poziomu 20% rynku przez krajowe organy nadzoru powinno być obowiązkowe, a nie opcjonalne. Jednocześnie stosowanie tych proporcjonalnych środków powinno pozostać wyborem po stronie ubezpieczyciela. Zwolnieni ubezpieczyciele powinni nadal mieć możliwość dobrowolnego przekazywania danych.

Odniesienia do charakteru, skali i złożoności, powinny wyraźnie odnosić się do odpowiedniego ryzyka, profilu działalności lub produktu, a nie do ogólnej wielkości przedsiębiorstwa czy grupy. Proporcjonalność powinny móc stosować TUWy i spółki akcyjne, zarówno grupy i duże firmy, jak i małe firmy. Jednym słowem – wszyscy.

Zmiany w rozporządzeniu delegowanym

W aktach delegowanych trzeba stworzyć zestaw narzędzi, dotyczący proporcjonalności. Byłby to otwarty wykaz określonych z góry środków proporcjonalności. Taka lista uproszczeń i zwolnień zapewniałaby, że zastosowanie proporcjonalności będzie dostępne dla tych, w przypadku których niektóre wymogi są nadmiernie uciążliwe w porównaniu z ich ryzykiem. Lista powinna mieć charakter otwarty i nie powinna stanowić przeszkody w rozważaniu przez nadzór dalszych uproszczeń dla ubezpieczycieli.

Przykład: W artykule 88 rozporządzenia delegowanego określono, czy ubezpieczyciel może stosować uproszczenia, co wiąże się z pojęciem proporcjonalności. Przepis ten jednak nie definiuje kto i kiedy ma przeprowadzić taką ocenę. W opinii branży ​rozwiązanie powinno polegać na tym, że jeśli ​ubezpieczyciel ocenił stosowanie proporcjonalności jako właściwe, organ nadzoru powinien mieć następnie możliwość zakwestionowania tego faktu. Chodzi o odwrócenie ciężaru dowodu, jednocześnie utrzymując dialog nadzorcy z podmiotami regulowanymi.

W celu zachowania elastyczności systemu, konieczne jest też doprecyzowanie, że poszczególne środki z zestawu narzędzi mogą być stosowane przez wszystkich ubezpieczycieli. W przypadku, gdy nie spełniają z góry określonych kryteriów automatycznego stosowania, zakład ubezpieczeń powinien mieć możliwość przedstawienia nadzorowi uzasadnienia i udokumentowania, dlaczego w jego ocenie zwolnienie powinno mieć zastosowanie również dla niego. Taka elastyczność powinna być zapewniona w ramach dialogu nadzorcy z ubezpieczycielem.

Kryteria oparte na ryzyku

Zasada proporcjonalności ma być stosowana w zależności od charakteru, skali, złożoności ryzyk i profilu działalności. Aby pomóc nadzorom w ocenie tych czynników, EIOPA powinna zobowiązać się do opracowania jasnych kryteriów. Takie rozwiązanie zwiększałoby pewność prawa, sprzyjałoby harmonizacji w państwach członkowskich, a także zmniejszałoby obciążenia dla ubezpieczycieli i organów nadzoru.

Uczmy się na przykładach

Przełomem było opublikowane w kwietniu 2019 roku stanowisko nadzorcze EIOPA dotyczące zastosowania zasady proporcjonalności w kalkulacji wymogu kapitałowego SCR. Jednak nie wszystkie organy nadzoru postanowiły wdrożyć je w praktyce, gdyż już na etapie jego zatwierdzania wybrani członkowie Rady Organów Nadzoru EIOPA podnosili, iż stoi ono w sprzeczności z przepisami Solvency II. Podejście takie, jak proponowała EIOPA, powinno być wprost osadzone w przepisach Solvency II jako podejście, które może być stosowane przez ubezpieczycieli.

Impuls dla nadzorczej konwergencji

W opinii branży skutecznym impulsem byłby obowiązek sporządzania przez EIOPA corocznego sprawozdania, oceniającego stosowanie zasady proporcjonalności w całej UE. Takie sprawozdanie mogłoby również obejmować propozycje poprawy jej skuteczności i spójności.

Co dalej?

Rozwiązań, jak urzeczywistnić zasadę proporcjonalności, jest z pewnością wiele. Zaproponowane powyżej pomysły to tylko przykłady. Biuro PIU w Brukseli, w pracach nad rewizją Solvency II, będzie wspierało regulatorów pomysłami i doświadczeniami polskiej branży ubezpieczeniowej. Jednym z celów jest urzeczywistnienie stosowania zasady proporcjonalności.